Starostowie nie wywiązują się z roli strażników bezcennego zasobu naturalnego, jakim jest ziemia rolna i leśna. Kontrola w połowie powiatów województwa kujawsko-pomorskiego ujawniła, że klasyfikacja gruntów odbywa się de facto na zlecenie ich właścicieli, a prowadzą ją opłacani przez nich gleboznawcy. Skutkuje to często zaniżaniem klasy ziemi, a w konsekwencji – odprowadzaniem mniejszych podatków i unikaniem opłat za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej lub leśnej.
Ten niepokojący proceder odbywa się przy biernej postawie starostów. NIK przesłała informację o wynikach kontroli do wszystkich starostw powiatowych, gdyż powstaje przypuszczenie, że praktyki takie stosowane są na szerszą skalę. Izba wnioskuje także o pilne zmiany w prawie geodezyjnym i kartograficznym, precyzyjnie określające niezbędne kwalifikacje klasyfikatorów gruntów.
Za klasyfikację gruntów odpowiedzialni są starostowie
Gleboznawcza klasyfikacja gruntów jest podstawowym źródłem danych o glebach w Polsce. Przeprowadzona została w całym kraju w latach pięćdziesiątych, sześćdziesiątych i siedemdziesiątych XX wieku. Za klasyfikację gruntów odpowiedzialni są starostowie, którzy dane te gromadzą, tworząc ewidencję gruntów i budynków (EGiB).
Dane zawarte w ewidencji mają wpływ na życiowe sprawy mieszkańców, gdyż to na ich podstawie odbywają się prace związane między innymi z planowaniem przestrzennym, wymiarem podatków, oznaczaniem nieruchomości w księgach wieczystych, statystyką publiczną, gospodarką nieruchomościami czy wreszcie ewidencją gospodarstw rolnych. Od rzetelności danych ewidencyjnych zależą stawki podatku rolnego, należności i opłaty roczne z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej lub leśnej, czy prawidłowość przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne.
NIK skontrolował klasyfikację gruntów
Ponieważ właściwe sklasyfikowanie gruntów ma istotne znaczenie, NIK postanowiła zbadać tę kwestię w trakcie kontroli. Pomocą tu była także sugestia Rzecznika Praw Obywatelskich, który od ponad dekady zwraca uwagę na brak w przepisach prawa kryteriów wyboru oraz wymagań kwalifikacyjnych osób wykonujących gleboznawczą klasyfikację gruntów. Oznacza to, że klasyfikatorem może być dowolna osoba upoważniona przez starostę, co stwarza ryzyko nieprawidłowego przeprowadzania klasyfikacji.
Kontrolerzy przeprowadzili analizę w ponad połowie z 19 starostw powiatowych województwa kujawsko-pomorskiego (ośmiu podczas kontroli głównej i dwóch podczas rozpoznawczej). Dotyczyła ona wyłącznie gruntów publicznych, gdyż NIK nie ma uprawnień do kontrolowania własności osób prywatnych. Kontrola objęła lata 2015 – 2020 (do końca września).
Istotne nieprawidłowości stwierdzono w każdym ze skontrolowanych starostw i dotyczyły one 94% skontrolowanych postępowań, czyli 478 przypadków na 511 zbadanych.
Duże uchybienia już na etapie wyboru klasyfikatorów
Uchybienia zaczynały się już na etapie wyboru klasyfikatorów. Z powodu braku regulacji ustawowej sposób postępowania starostów był niejednolity. Połowa skontrolowanych starostów działała w sposób nietransparentny, ponieważ nie określiła i nie podała do publicznej wiadomości wymogów, jakie musi spełniać kandydat na klasyfikatora. W pozostałych starostwach wymagania kwalifikacyjne wprowadzono najwcześniej w październiku 2018 roku i zdefiniowano w różnorodny sposób. Na przykład: dyplomu potwierdzającego wykształcenie żądano tylko w dwóch starostwach, przy czym w ogóle nie określono, jakie wykształcenie jest od klasyfikatorów wymagane.
Grunty przeważnie oceniali klasyfikatorzy wskazani nie przez starostów, lecz przez osoby lub instytucje wnioskujące o przeprowadzenie klasyfikacji. Było tak w przypadku 77% zbadanych postępowań. W 41% spraw z udziałem klasyfikatorów wskazanych przez wnioskodawców protokoły z czynności w terenie sporządzane były przed wszczęciem postępowań w starostwie, czyli de facto z pomięciem organu przeprowadzającego klasyfikację. Nie dziwi więc to, że kontrolerzy NIK oraz powołani biegli i specjaliści, po oględzinach w terenie wykryli dane niezgodne ze stanem faktycznym w 88% operatów (dokumentów klasyfikacyjnych). W 10 z 16 zbadanych operatów zaniżono klasę bonitacyjną gleb. Jak wyliczyli kontrolerzy, przy uwzględnieniu wyników kontroli rozpoznawczej, nieprawidłowe sklasyfikowanie tylko tych gruntów, które zostały zbadane w terenie pozbawiło skontrolowane samorządy 204,8 tys. zł dochodów budżetowych.
Gleboznawcy byli opłacani przez właścicieli gruntów
Jednocześnie w 334 zbadanych sprawach gleboznawcy byli opłacani przez właścicieli gruntów, którzy rozliczali się z nimi bez wiedzy starostów. NIK alarmuje, że w ten sposób stworzono warunki do naruszenia bezstronności i niezależności klasyfikatorów, gdyż wydając opinie znajdowali się w sytuacji konfliktu interesów, który uważany jest za jeden z mechanizmów prowadzących do korupcji.
W każdym ze skontrolowanych starostw kontrola wykryła nieprawidłowości w kwestii prowadzenia oraz aktualizowania ewidencji gruntów i budynków. Nierzetelne lub nieterminowe wprowadzanie danych wynikających w wydanych decyzji klasyfikacyjnych stwierdzono w 31% przypadków (158 z 511). Na podstawie informacji pozyskanych przez NIK od organów podatkowych właściwych w sprawach podatku rolnego, leśnego oraz podatku od nieruchomości ustalono, że różnica w naliczeniu tych podatków, spowodowana nieterminowym wprowadzeniem zmian do ewidencji wyniosła łącznie 3,4 tys. zł na niekorzyść podatników. Jeszcze częściej miało miejsce długotrwałe zawiadamianie organów podatkowych o zmianach danych w ewidencji (w 46% zbadanych postępowań, czyli w 233 z 511). W skrajnym przypadku o zmianach w ewidencji organy podatkowe zawiadomiono po ponad 4 latach i 8 miesiącach. Brak aktualnych informacji w ewidencji potwierdziły także badania terenowe, przeprowadzone na dziewięciu działkach z udziałem powołanych przez NIK biegłych i specjalistów. W pięciu przypadkach niezgodność danych dotyczyła rodzaju użytku gruntowego zastanego w terenie, a w jednym dodatkowo obniżenia klasy bonitacyjnej gleby.
W ponad połowie zbadanych spraw (265 z 511) starostowie nieterminowo wydawali decyzje o ustaleniu klasyfikacji gruntów. W 173 postępowaniach naruszono prawo stron do zapoznania się z projektem ustalenia klasyfikacji przed wydaniem decyzji i do złożenia ewentualnych zastrzeżeń.
Na terenie sześciu powiatów zaniechano sklasyfikowania z urzędu 763 ha gruntów, 538 ha zmeliorowanych i 225 ha niesklasyfikowanych.
Wnioski
W związku z wynikami kontroli NIK sformułowała następujące wnioski pokontrolne do:
Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w uzgodnieniu z Ministrem Rolnictwa i Rozwoju:
- pilne wprowadzenie zmian legislacyjnych w prawie geodezyjnym i kartograficznym, określających niezbędne kwalifikacje dla osób uprawnionych do przeprowadzania czynności klasyfikacyjnych w ramach gleboznawczej klasyfikacji gruntów, zapewniające odpowiedni poziom merytoryczny opinii wydawanych przez klasyfikatorów.
Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii:
- wprowadzenie zmian legislacyjnych w rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków, polegających na wyznaczeniu określonego terminu na złożenie przez starostę do organów podatkowych informacji o zmianach danych mających znaczenie dla wymiaru podatków: od nieruchomości, rolnego i leśnego.
do starostów:
- zwiększenie nadzoru nad prowadzeniem postępowań klasyfikacyjnych, w szczególności celem zapewnienia prawidłowości i rzetelności danych wykazywanych w projektach ustalenia klasyfikacji;
- zapewnienie przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji na wszystkich gruntach podlegających klasyfikacji z urzędu, w tym zwłaszcza na gruntach zmeliorowanych;
- dokonywanie zmian w EGiB wynikających z ostatecznych decyzji o ustaleniu klasyfikacji w wymaganym terminie;
- zweryfikowanie aktualności danych zawartych w EGiB w odniesieniu do działek stanowiących własność powiatu lub powiatowych jednostek organizacyjnych.
Źródło: NIK
