NIK: Przepisy do poprawki – wciąż za dużo żywności trafia do śmieci

Obowiązujące przepisy to za mało – mimo uchwalenia ustawy, która ma zapobiegać marnowaniu żywności, nie udało się stworzyć kompleksowego systemu, który w pełni skutecznie redukuje w naszym kraju skalę tego problemu.

Zdaniem NIK, powodem jest to, że wprowadzone we wrześniu 2019 r. uregulowania dotyczą wyłącznie handlu, tymczasem jak pokazują wyniki najnowszych badań, najwięcej jedzenia trafia do śmieci prosto z naszych domów, aż 60%. Następne w kolejności pod tym względem są: przetwórstwo i produkcja rolnicza (po ok. 16%), a dopiero na czwartym miejscu znajdują się sklepy odpowiadające za 7% marnowanej żywności. To oznacza, że poza regulacjami prawnymi, konieczne są: edukacja i kampanie społeczne na temat racjonalnego planowania zakupów czy zasad właściwego przechowywania żywności.

Przyjęcie ustawy było pozytywnym, ale w opinii Izby, zaledwie pierwszym krokiem do wprowadzenia instytucjonalnych rozwiązań pozwalających na istotne zmniejszenie skali marnotrawstwa. Zgłaszane podczas kontroli przez przedstawicieli banków żywności oraz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska problemy prawne i organizacyjne pokazują, że by zapobieganie marnowaniu żywności oraz jego negatywnym skutkom społecznym, środowiskowym i gospodarczym było skuteczne konieczna jest zmiana przepisów i wprowadzenie kolejnych uregulowań.

NIK objęła kontrolą Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (GIOŚ) i 11 wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska oraz Federację Polskich Banków Żywności w Warszawie i 10 należących do niej banków. Badano okres od stycznia 2019 r. do lipca 2021 r.

Skala problemu

Organizacja Narodów Zjednoczonych ds. Wyżywienia i Rolnictwa (FAO) podaje, że na świecie, co roku marnowanych jest 1 mld 300 mln ton żywności nadającej się do spożycia, czyli jedna trzecia już wyprodukowanej. To nie tylko problem ekonomiczny i ekologiczny, ale przede wszystkim etyczny. Z opublikowanego w 2021 r. raportu na temat stanu bezpieczeństwa żywnościowego i żywienia na świecie („State of Food Security and Nutrition in the World”) wynika, że w ubiegłym roku na świecie mogło głodować nawet 811 mln ludzi, podczas gdy w 2019 r. było ich 690 mln. Zdaniem autorów raportu, a wśród nich FAO, sytuację pogorszyły negatywne skutki pandemii COVID-19.

Z kolei najnowsze badania przeprowadzone w Polsce pokazują, że rocznie marnowanych jest w naszym kraju niemal 5 mln ton żywności, z tego ponad połowa trafia do śmieci nie z handlu i z gastronomii, jak mogłoby się wydawać, ale z naszych domów.

To ustalenia w ramach „Programu racjonalizacji strat i ograniczania marnotrawstwa żywności” (PROM). I choć jego autorzy nie analizowali wszystkich sektorów, a wyniki dotyczące transportu, handlu i gastronomii mogą być niepełne, ze względu na zbyt małą próbę badawczą i trudności z pozyskaniem wiarygodnych danych, to jednak są to pierwsze tego rodzaju badania przeprowadzone w Polsce wskazujące kierunki działań, jakie powinny zostać podjęte, by przeciwdziałanie marnowaniu żywności było skuteczne.

Określiły na przykład najczęstsze przyczyny wyrzucania żywność. Produktów spożywczych pozbywamy się przede wszystkim dlatego, że się zepsuły albo przeoczyliśmy datę ich ważności.

W tym kontekście istotne jest również, na co wskazują choćby unijne dane, doprecyzowanie oznaczeń dat na etykietach produktów spożywczych. Nie wszyscy znają bowiem różnice między określeniem „najlepiej spożyć przed”, a określeniem: „należy spożyć do”. Pierwszy oznacza jedynie termin gwarantowanej przez producenta jakości żywności, drugi datę jej przydatność do spożycia.

Z badań przeprowadzonych w ramach PROM wynika, że rocznie w handlu marnowanych jest w Polsce niemal 337 tyś. ton żywności. Z kolei według informacji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, w 2020 r. w ramach ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, organizacje pozarządowe dostały od sprzedawców w sumie nieco ponad 18,5 tys. ton produktów spożywczych, które niemal w całości przekazały potrzebującym. To oznacza, że w ubiegłym roku organizacje te otrzymały ok. 5,5% żywności marnowanej w handlu i ok. 0,4% całej żywności marnowanej w Polsce (z blisko 5 mln ton).

Zdaniem NIK, dane te wyraźnie pokazują, że przepisy mające zapobiegać marnowaniu żywności, powinny objąć znacznie więcej beneficjentów, niż tylko ściśle określone w ustawie organizacje charytatywne. Powinny też dotyczyć szerszego kręgu sprzedawców żywności – dziś to wyłącznie sklepy wielkopowierzchniowe.

Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że w obecnym kształcie przepisy odnoszą się wyłącznie do etapu dystrybucji żywności i regulują relacje między podmiotami prywatnymi, co nie sprzyja transparentności całego procesu i utrudnia jego bieżącą weryfikację. Pomijane są choćby gminy, na których ciąży najwięcej obowiązków związanych z pomocą społeczną, m.in. dożywianie potrzebujących.

Beneficjenci ustawy

Ustawa z 2019 r. dotyczy przekazywania organizacjom pozarządowym żywności, która może trafić do kosza ze względu na kończący się termin przydatności do spożycia, zbliżającą się datę minimalnej trwałości lub też z powodu zastrzeżeń dotyczących niemieszczącego się w standardach wyglądu produktów spożywczych czy ich opakowań. W ciągu pierwszych dwóch lat przepisy obejmowały tylko sklepy lub hurtownie o powierzchni powyżej 400 m² , teraz powyżej 250 m² .

Na podstawie zawartej umowy sklepy przekazują niesprzedane produkty spożywcze wybranej organizacji pozarządowej, która spełnia wymogi ustawy. W praktyce oznacza to, że żywność trafia tylko do określonych organizacji charytatywnych, nie można jej przekazać np. domom dziecka czy domom pomocy społecznej.

Jeśli sprzedawcy, mimo umowy wyrzucają żywność, są obciążani opłatami na rzecz organizacji, z którą umowę podpisali. Jeśli jej nie zawarli, opłaty przekazują właściwemu ze względu na swoją siedzibę, wojewódzkiemu funduszowi ochrony środowiska i gospodarki wodnej (WFOŚiGW). Informacje o wysokości opłat i ilości marnowanego jedzenia powinny trafić do rocznego sprawozdania składanego w WFOŚiGW, właściwym ze względu na miejsce prowadzonej przez sprzedawcę działalności. Z kolei organizacje, które żywność dostają, są zobowiązane do poinformowania Głównego Inspektora Ochrony Środowiska o tym, w jaki sposób ją wykorzystały, a sprzedawców o tym, na co przeznaczyły otrzymane od nich opłaty za wyrzucone jedzenie.

Tyle teoria. W praktyce, jak pokazała kontrola NIK, przekazywane dane są niepełne i niejednolite, a do GIOŚ trafiają z opóźnieniem, co uniemożliwia ich rzetelną weryfikację.

Jedną z organizacji, której sprzedawcy mogą przekazywać niesprzedane produkty, a którą NIK może skontrolować ze względu otrzymywane przez nią dotacje, są banki żywności (BŻ). NIK skontrolowała 10 z 31 istniejących oraz tworzoną przez nie federację (FPBŻ).

Izba nie ma zastrzeżeń do wykorzystywania przez banki środków publicznych na realizowanie zadań dotyczących zapobiegania marnowaniu żywności. Po przeanalizowaniu ponad połowy zawartych w badanym okresie umów najistotniejsze nieprawidłowości kontrolerzy Izby stwierdzili w przypadku trzech BŻ. Chodziło o umowy podpisane z Narodowym Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, na łączną kwotę ponad 1,5 mln zł. Nieprawidłowości, które zdaniem NIK nie miały wpływu na efekty prowadzonych działań, dotyczyły zwłaszcza naruszania zasad równego traktowania, uczciwej konkurencji i przejrzystości przy przeprowadzeniu postępowań na dostawy i roboty budowlane, a także na zawarciu ustnych zamiast pisemnych umów z dostawcami sprzętu do obsługi BŻ.

Banki żywności z kolei sygnalizowały problemy z pozyskiwaniem środków publicznych na konieczną – ich zdaniem – rozbudowę sieci, która pozwoli na skuteczniejsze zapobieganie marnowaniu żywności np. poprzez budowę kolejnych magazynów.

Izba ustaliła, że w latach 2019 -2021 (I półrocze) wszystkie kontrolowane banki zawarły w sumie 136 umów o nieodpłatne przekazanie żywności, bezpośrednio ze sprzedawcami (w tym z sieciami regionalnymi i lokalnymi) lub za pośrednictwem Federacji. Najwięcej bezpośrednich umów – 17- podpisał BŻ w Krakowie, natomiast BŻ w Opolu nie zawarł w badanym okresie żadnej umowy.

W umowach ustalano np. kwestię partycypacji sprzedawców w kosztach transportu i dystrybucji przekazanej przez nich żywności. Przykładowo było to:

• od 50 do 100 zł miesięcznie za każdy sklep, z którego odbierano żywność,
• 3,5 zł, 5 zł albo10 zł za każdy odbiór żywności od konkretnego sklepu,
• ok. 23 zł brutto za obsługę jednego sklepu, zakładając od trzech do sześciu odbiorów w tygodniu,
• ok. 11,5 zł brutto za obsługę jednego sklepu, zakładając od jednego do dwóch odbiorów w tygodniu.

W części umów nie przewidziano dofinansowania przez sprzedawców kosztów odbioru żywności, w pojedynczych przypadkach sami sprzedawcy dowozili żywność własnym transportem do wskazanych przez bank organizacji partnerskich.

Z opłat za marnowanie żywności kontrolowane banki otrzymały w sumie ok. 346 tys. zł. Najwięcej wpłynęło na rachunek BŻ w Krakowie – ok. 88 tys. zł, żadnej wpłaty nie dostał natomiast BŻ w Opolu. Z kolei na konta wojewódzkich oddziałów FOŚiGW w całym kraju za marnowanie żywności wpłynęło ok. 85 tys. zł. Pieniądze przekazali ci sprzedawcy, którzy nie podpisali umów z wybranymi organizacjami pozarządowi.

Ustawa o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności zobowiązuje i sprzedawców, i tych którzy otrzymują od nich produkty spożywcze do wspólnego prowadzenia kampanii informacyjno-edukacyjnych dotyczących racjonalnego gospodarowania żywnością i zapobiegania jej marnowaniu. Tymczasem ponad połowa kontrolowanych BŻ (6 na 10) nie prowadziła takich działań, a w przypadku pozostałych współpraca polegała najczęściej na przygotowaniu i dostarczeniu sprzedawcom materiałów do wykorzystania w ramach organizowanych kampanii.

Istotne różnice pomiędzy poszczególnymi bankami żywności zarówno dotyczące liczby zawartych umów w sprawie nieodpłatnego przekazania produktów spożywczych, regulowania kwestii partycypacji sklepów w kosztach transportu i dystrybucji żywności, jak i faktycznego uczestnictwa w kampaniach edukacyjno-informacyjnych wynikają z różnych uwarunkowań, w jakich BŻ funkcjonują i niejednolitych praktyk w tym zakresie. Banki żywności działające w większych miastach, w których jest więcej sieci handlowych mogą choćby liczyć na więcej produktów spożywczych, niż te zlokalizowane w mniejszych miejscowościach.

Jak zwiększyć skuteczność przepisów?

Ustawa o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności zobowiązała GIOŚ do przedstawienia Sejmowi i Senatowi oceny jej funkcjonowania, po 18 miesiącach od dnia wejścia w życie nowych przepisów. Chodziło o opinię na temat zasadności i skuteczności wprowadzonych rozwiązań. Ostatecznie taką ocenę sporządzono w lipcu 2021 r.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska przyznaje w niej, że dzięki ustawie zmniejszyła się skala problemu, jakim jest marnowanie żywności. Nowe przepisy pozwoliły na przykład na ograniczenie ilości odpadów organicznych, a tym samym emisji do środowiska metanu tworzącego się w przypadku niewłaściwego zagospodarowania bioodpadów.

Zdaniem GIOŚ ustawa wymaga jednak zmian, a wśród nich m.in.

• doprecyzowania definicji: „marnowanie żywności” oraz „sprzedawcy żywności”, przy czym sprzedawcę żywności powinno definiować wyłącznie kryterium dotyczące powierzchni sprzedaży, kryterium dotyczące przychodów ze sprzedaży jest bowiem nieprecyzyjne – ustawa, zdaniem GIOŚ, nie wskazuje wprost jaki okres rozliczeniowy należy brać pod uwagę, określając wysokość tych przychodów,
• wprowadzenie mechanizmów prawnych pozwalających na dyscyplinowanie sprzedawców żywności, w przypadku, gdy nie przeprowadzają kampanii edukacyjno-informacyjnych, albo, gdy zawierają umowy po wyznaczonym terminie,
• wprowadzenie przepisu, który zobowiąże sprzedawców do objęcia umową o nieodpłatnym przekazaniu żywności wszystkich swoich placówek, dzięki temu będą mogli przekazać organizacjom pozarządowym więcej produktów spożywczych.

Z punktu widzenia Federacji Polskich Banków Żywności, dzięki przepisom wprowadzonym w 2019 r. można było zwiększyć skalę pomocy udzielanej potrzebującym. Prezes Federacji zwróciła jednak uwagę na to, że choć ustawa umożliwiła podpisanie umów o współpracy z kolejnymi sieciami handlowymi, nie przełożyły się one proporcjonalnie na wzrost odebranej od sprzedawców liczby produktów spożywczych. Problem polega na tym, że sieci handlowe czekają do ostatniej chwili z przekazaniem żywności nadającej się do spożycia, co oznacza, że jej część i tak trafi do kosza na śmieci. Odbieranie żywności z większej liczby sklepów generuje też większe koszty jej transportu i dystrybucji.

Zdaniem przedstawicieli banków żywności, by zapobieganie marnowaniu żywności było skuteczniejsze, ustawa powinna objąć również producentów żywności, firmy, które ją paczkują, czy jej importerów, a także uznanie za priorytetowe przekazywania produktów spożywczych na cele charytatywne, a dopiero w dalszej kolejności na skarmianie zwierząt czy biopaliwa.

Przedstawiciele banków żywności zwracają także uwagę na konieczność zwiększenia opłaty za zmarnowaną żywność i doprecyzowanie kosztów, jakie sprzedawcy mogą od opłaty odliczyć. Niektóre sieci twierdzą bowiem, że koszty przewyższają opłatę. Zasadne byłoby także ujednolicenie sposobu kalkulacji kosztów odbiorów/transportu/dystrybucji żywności lub wprowadzenie dla sprzedawców stałej opłaty, niższej niż opłata wnoszona za zmarnowaną żywność.

Niejasna jest również, według BŻ metoda naliczania kary za brak podpisanej umowy: 5 tys. zł liczone od jednego sklepu czy całą sieć, bez względu na ich liczbę? Ta druga interpretacja może być dla sieci bardziej opłacalna finansowo niż podjęcie współpracy z organizacją pozarządową.

Przewodnicząca Rady Banku Żywności w Krakowie wśród dodatkowych wniosków wymieniła, m.in. przeprowadzenie ogólnopolskiej kampanii medialnej dotyczącej konsekwencji marnowania żywności i wprowadzenie tej tematyki do programów szkolnych.

Wszystkie te postulaty powinny być, zdaniem NIK, kluczowymi wskazówkami podczas tworzenia kompleksowego systemu monitorowania i ograniczania skali marnowania żywności.

Wnioski

Mając na uwadze wyniki kontroli i wagę problemu w wymiarze ekonomicznym, ekologicznym i etycznym, Najwyższa Izba Kontroli składa wnioski do premiera o podjęcie działań ponadresortowych:

• w celu stworzenia kompleksowego i efektywnego systemu monitorowania oraz zapobiegania marnowaniu żywności na wszystkich etapach łańcucha żywnościowego, w szczególności poprzez podjęcie niezbędnych dla realizacji ww. celów działań legislacyjnych, we współpracy z wszystkimi zainteresowanymi podmiotami;
• dla budowania świadomości społecznej o konieczności przeciwdziałania marnowaniu żywności, z wykorzystaniem ogólnopolskiej kampanii informacyjnej dotyczącej m.in. skali tego zjawiska oraz jego negatywnych skutków społecznych, środowiskowych i gospodarczych.

Źródło: NIK