NIK: środki na walkę z ptasią grypa wydano z naruszeniem prawa

Z powodu przewlekłych procedur administracyjnych ponad połowę środków przeznaczonych na walkę z grypą ptaków wydano z naruszeniem prawa. Hodowcy zbyt długo czekali na odszkodowania, rzeczoznawcom brakowało doświadczenia, a w systemie szacowania strat były luki. NIK sprawdziła jak w 5 województwach przeciwdziałano rozprzestrzenianiu się grypy ptaków i zwalczano jej skutki. I choć kontrolerzy stwierdzili nieprawidłowości, to zdaniem Izby często były one usprawiedliwione – skalą zagrożenia i koniecznością szybkiego reagowania w sytuacjach kryzysowych.

Ptasia grypa (HPAI) to niezwykle zaraźliwa choroba, która może powodować śmiertelność sięgającą nawet 100% zainfekowanych osobników. I choć narażone na zachorowania są niemal wszystkie gatunki od domowych po dzikie, najczęściej grypa ptaków występuje u kur i indyków, a okres jej wylęgania waha się od kilku godzin do 2-3 dni. W naszym kraju, który jest czołowym producentem drobiu w Europie (16% całego unijnego drobiu pochodzi z Polski) kluczowe jest więc błyskawiczne podejmowanie działań, które zapobiegną rozprzestrzenianiu się wirusa i zwalczą skutki zachorowań.

Kontrola NIK wykazała, że od stycznia 2016 r. do września 2018 r. w województwach: lubuskim, wielkopolskim, dolnośląskim, małopolskim i podkarpackim wojewodowie  oraz Inspekcja Weterynaryjna podejmowali właściwe działania ograniczające rozprzestrzenianie się zachorowań drobiu na grypę ptaków. Izba ustaliła jednak, że ponad połowa przeznaczonych na  ten cel środków była wydawana z naruszeniem prawa. Inspekcja Weterynaryjna naruszała bowiem zasady właściwego gospodarowania środkami finansowymi, zaciągając na walkę z chorobą wielomilionowe zobowiązania, choć nie było tych pieniędzy w jej budżecie. Inspekcja – kierując się nadrzędnym dobrem jakim jest szybkie zwalczenie choroby – zawierała z firmami zewnętrznymi umowy na ubój, utylizację i dezynfekcję, pomimo że nie miała takich uprawnień.

Największy problem

Głównym powodem powstania nieprawidłowości finansowych było to, że powiatowe inspektoraty weterynarii, które mają w sytuacji wystąpienia choroby zakaźnej drobiu najwięcej obowiązków, zbyt długo czekały na pieniądze potrzebne do walki z rozprzestrzenianiem się ptasiej grypy.

Zgodnie z przepisami, aby otrzymać takie środki, powiatowi lekarze weterynarii zwracają się do poszczególnych lekarzy wojewódzkich, ci z kolei do wojewodów, a wojewodowie do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Następnie szef tego resortu składa wniosek  do Ministerstwa Finansów o przekazanie pieniędzy z rezerw celowych. Mimo że wojewodowie nie zwlekali z przekazywaniem środków organom Inspekcji Weterynaryjnej, w efekcie tego wydłużonego procesu naruszano zasady dotyczące właściwego dysponowania publicznymi pieniędzmi, a hodowcy po stracie stada musieli czekać kilka miesięcy na wypłatę odszkodowań.

Nieprawidłowości finansowe, dotyczące przypadków w których konieczne było podjęcie natychmiastowych działań w obszarach zapowietrzonych, wystąpiły w siedmiu na 9 kontrolowanych powiatowych inspektoratach weterynarii. Polegały one na tym, że powiatowi lekarze weterynarii zaciągali zobowiązania, mimo że w planie finansowym nie było zabezpieczenia odpowiednich środków. Zlecali też ubój, utylizację czy dezynfekcję, mimo że nie mieli uprawnień do zawierania umów na przeprowadzenie takich działań. Jak ustaliła NIK, z naruszeniem prawa wydano w ten sposób w kontrolowanych województwach 66,6 mln zł, czyli 58% wydatków przeznaczonych tam na walkę z grypą ptaków. Zgodnie z prawem nie dochodzi się jednak odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, jeśli podjęto działania lub ich zaniechano w celu ograniczenia skutków zdarzenia losowego.

NIK zwraca też uwagę na to, że mimo finansowych nieprawidłowości wojewodowie, choć mają takie uprawnienia, nie skontrolowali czy organy Inspekcji Weterynaryjnej prawidłowo wydawały pieniądze na zwalczanie skutków rozprzestrzeniania się grypy ptaków w 2016 r. i 2017 r., nie zaplanowali też przeprowadzenia takich kontroli w 2018 r. Zdaniem NIK były one nieodzowne ze względu na wysokość środków przeznaczonych na walkę z grypą ptaków oraz duże prawdopodobieństwo wystąpienia nieprawidłowości, spowodowane koniecznością natychmiastowego podejmowania działań w ogniskach choroby oraz w strefach zapowietrzonych i zagrożonych.

Pomysł z Niemiec na skrócenie procedury

W niektórych państwach Unii Europejskiej funkcjonują rozwiązania, które umożliwiają szybką, a zarazem zgodną z prawem reakcję na wystąpienie epizootii. Na przykład w Republice Federalnej Niemiec utworzono w poszczególnych krajach związkowych tzw. kasy chorych zwierząt, które mają do dyspozycji odpowiednie kadry i przedsiębiorstwa, które zajmują się zabijaniem i utylizacją stad drobiu oraz przeprowadzaniem dezynfekcji. Firmy te podejmują stosowne działania w ciągu doby od zgłoszenia zapotrzebowania przez odpowiedniego lekarza weterynarii. Wszystko to jest finansowane z funduszy poszczególnych krajów związkowych, budżetu federalnego i składek wnoszonych przez hodowców.

Ile pieniędzy wydano na walkę z grypą ptaków?

W 2017 r., kiedy zasięg i rozmiary grypy ptaków w Polsce były największe, na walkę z epizootią w całym kraju wydano w sumie blisko 120 mln zł, przy czym odszkodowania dla hodowców wyniosły 80 mln zł. W skontrolowanych województwach wydatki te odpowiednio wyniosły: 115 mln zł oraz 77,5 mln zł.

Z kontroli NIK wynika, że tylko w niewielkim stopniu źródłem finansowania wydatków przeznaczonych na zwalczanie grypy ptaków były środki pierwotnie przewidziane w planach finansowych poszczególnych powiatowych inspektoratów weterynarii. Zdecydowana większość pochodziła z rezerw celowych. Na przykład w województwie lubuskim, gdzie skala i intensywność epizootii była największa, przewidziano kwotę 192 tys. zł, ale wraz z rozprzestrzenianiem się grypy ptaków wydano tam kolejne 64,5 mln zł z rezerw celowych.

Rzeczoznawcy bez doświadczenia

Dla hodowców, którzy stracili całe stada w związku z wystąpieniem grypy ptaków najistotniejsza jest kwestia odszkodowań. Za nakazane zabicie m.in. kur, kaczek, gęsi czy indyków, a także za zwierzęta, które padły podczas zabiegów związanych ze zwalczaniem chorób zakaźnych, hodowcom przysługuje odszkodowanie z budżetu państwa. Podobnie za zniszczone produkty pochodzenia zwierzęcego, jaja wylęgowe, pasze oraz sprzęt, które nie mogą być poddane odkażaniu. Odszkodowanie jest wyliczane na podstawie wartości rynkowej zwierząt, produktów czy sprzętu przez powiatowego lekarza weterynarii i dwóch wskazanych przez niego rzeczoznawców.

NIK ocenia, że rzeczoznawcy, którzy wyceniali straty w kontrolowanych województwach spełniali wymogi formalne, ale przeważnie brakowało im stosownej wiedzy i doświadczenia. Głównie byli to rolnicy, jednak zwykle niezwiązani z rodzajem hodowli drobiu, którego wyceny mieli dokonywać. Istotny problem to także czas przeznaczony na dokonanie szacowania i niewielkie w stosunku do oczekiwań rzeczoznawców wynagrodzenie.

Luki w systemie szacowania strat

Według NIK istnieje wysokie ryzyko, że przyjęty system szacowania odszkodowań może dawać błędne rezultaty, i to zarówno ze szkodą dla Skarbu Państwa, jak i dla hodowców.

Drób rzeźny najczęściej wyceniany był przy pomocy dostępnych wycen Krajowej Rady Drobiarskiej – Izby Gospodarczej lub biuletynu informacyjnego publikowanego przez MRiRW. Problemem były sytuacje, w których hodowca miał zakontraktowaną cenę i określony termin dostarczenia towaru.

Przykład:

Szacując wartość żywca indyczego w gospodarstwie w Lubiszynie, położonego w strefie zapowietrzonej, powołani przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Gorzowie Wielkopolskim rzeczoznawcy ustalili cenę 1 kg na 6,2235 zł/kg (tj. wartość wynikająca z zawartej przez hodowcę umowy kontraktacji z ubojnią zagraniczną), natomiast pracownik Inspektoratu przeprowadzający szacowanie w wysokości 4,93 zł/kg (tj. wartość wynikająca z Biuletynu MRiRW Nr 52/2016 dla makroregionu zachodniego). W innych dwóch ogniskach (na łącznie pięć poddanych kontroli) także przyjęto cenę zbieżną z wynikającą z umowy zawartej przez hodowcę z zagranicznym odbiorcą (wyższą o ok. 30% od cen z biuletynu informacyjnego MRiRW). Powiatowy Lekarz Weterynarii w Gorzowie Wlkp. wyjaśniła, że powiatowi lekarze weterynarii nie mają wpływu na wycenę dokonaną przez rzeczoznawców i że różnice w wycenie zwierząt mogły wynikać z ich kondycji, jakości paszy, którą były karmione, warunków  utrzymywania zwierząt, ceny zakupu piskląt.

Inaczej  było w przypadku drobiu reprodukcyjnego, który nie podlega regularnemu obrotowi. Proponowane przez rzeczoznawców ceny niekiedy znacznie odbiegały od cen proponowanych przez Powiatowego Lekarza Weterynarii.

Przykład:

W PIW w Dąbrowie Tarnowskiej dla drobiu z gospodarstw przydomowych wartości oszacowania kur i perliczek przez rzeczoznawców były o 60% wyższe od cen ustalonych przez PLW, a przepiórek i kaczek odpowiednio o 50% i 43% wyższe.

Jak ustaliła NIK motywacje jakimi kierowali się rzeczoznawcy niekiedy miały charakter pozamerytoryczny, czasem brano pod uwagę nie tylko wartość zabitego drobiu, ale też producencką, czy rolniczą solidarność. Zdaniem NIK to pokazuje, że prawidłowe dokonanie wyceny powinno odbywać się w oparciu o rzetelne, jednorodne  źródła.

Bezkarność hodowców

Na obszarze zagrożonym hodowcy są zobowiązani do przestrzegania zasad bioasekuracji, czyli  m.in. zakazu pojenia drobiu wodą ze zbiorników, do których dostęp mają dzikie ptaki; nakazu przechowywania paszy dla ptaków w sposób zabezpieczający przed kontaktem z dzikimi ptakami oraz ich odchodami. Mają też nakaz wyłożenia mat dezynfekcyjnych przed wejściami i wyjściami z budynków inwentarskich, a osoby wchodzące do budynków inwentarskich muszą mieć na sobie odzież i obuwie ochronne.

Jak wykazała kontrola NIK, w sytuacji gdy właściciele gospodarstw nie stosowali się do obowiązujących nakazów i zakazów, w tym właśnie zasad bioasekuracji, powiatowi lekarze weterynarii nie nakładali na hodowców kar administracyjnych, choć przysługiwało im takie uprawnienie. Tłumaczyli to tym, że „procedura ich wymierzenia jest pracochłonna, przewlekła, a jej rezultat jest odłożony w czasie i niepewny”. Ich zdaniem w celu zdyscyplinowania małych przyzagrodowych hodowców sensowym byłoby uproszczenie systemu karania.

Przykład:

Powiatowy Inspektorat Weterynarii w Przeworsku skontrolował 384 gospodarstwa posiadające drób w obszarze zapowietrzonym. W ok. 90% gospodarstw stwierdzono brak mat i środków dezynfekcyjnych, a mimo to na żadnego z hodowców nie nałożono kary, zazwyczaj poprzestawano na wzmożeniu akcji informacyjnej i pouczeniach.

Jak podaje Główny Lekarz Weterynarii, prawo w tym zakresie zostało zmienione w 2016 roku, ale w okresie nasilonego występowania grypy ptaków w Polsce [ jesień 2016 r. -wiosna 2017] nowych przepisów albo jeszcze nie wprowadzono, albo były całkiem nowe. Z tego względu powiatowi i wojewódzcy lekarze weterynarii nie mieli jeszcze większego doświadczenia w ich stosowaniu, co mogło wpłynąć na liczbę wydawanych decyzji o karach.

Są plany, ale mało przydatne

Kontrola NIK potwierdziła też zarzuty wojewódzkich i powiatowych lekarzy weterynarii dotyczące planów gotowości zwalczania grypy ptaków. Ich zdaniem są one zbyt obszerne, zawiłe w treści, niedostosowane do możliwości technicznych, kadrowych i organizacyjnych, a niekiedy także niezgodne z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Zdaniem organów IW trzeba przekształcić te plany w faktyczne narzędzie współpracy z innymi służbami i organami administracji samorządowej, a także wprowadzić do nich wzory pism urzędowych. Te zmiany doprowadzą, zdaniem pomysłodawców do tego, że na ich podstawie będzie można przygotować projekt np. decyzji w nie więcej niż 2 godziny, a innego pisma urzędowego maksymalnie w ciągu 30 minut.

Wnioski

do Głównego Lekarza Weterynarii o:

• modyfikację wzorów planów gotowości zwalczania grypy ptaków przygotowywanych przez GIW dla PLW oraz WLW, tak by w większym stopniu spełniały uzasadnione oczekiwania i potrzeby tych organów. Nieodzownym jest również usunięcie z treści wzorów tych planów postanowień lub rozwiązań, które nie odpowiadają rozwiązaniom przyjętym w powszechnie obowiązujących regulacjach prawnych (dotyczy to zasad finansowania działań podejmowanych przez IW w ogniskach choroby);
• uregulowanie w ramach Inspekcji Weterynaryjnej form i sposobów przekazywania informacji o występowaniu HPAI, postępach tej choroby i działaniach podejmowanych w celu jej zwalczania, by realizacja tego obowiązku była jak najmniej pracochłonna, tj. ograniczała się do przekazywania tylko niezbędnych danych, w oparciu o ujednolicony dokument czy plik, bez konieczności wytwarzania dodatkowych raportów wynikających z planów gotowości.

Redakcja AgroNews, fot. flickr.com