Zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a odszkodowanie

Na wstępie należy zaznaczyć, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej to pojęcie niezwykle szerokie i (w zależności od przedmiotu objętego zagospodarowaniem) należy do zadań gminy, powiatu, województwa czy nawet państwa.

W ramach sformułowania polityki przestrzennej należy rozumieć między innymi uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (dalej jako: „m.p.z.p.”) czy analiz i studiów z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Co istotne, w zależności od szczebla oddziaływania danego obszaru, prowadzenie tej polityki przestrzennej należy do zadań własnych gmin, powiatów, związków metropolitalnych, województwa czy nawet państwa. Czym wobec tego jest  zmiana planu zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowy plan zagospodarowania?

Z pomocą w tej kwestii przychodzi treść art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako: „u.p.z.p.”), zgodnie z którą ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Innymi słowy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest dokumentem, w którym określa się sposób zagospodarowania konkretnego obszaru np. gminy lub miasta. Bardzo istotne jest także to, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zamieszcza się rozwiązania dotyczące warunków zabudowy terenu, co już ma bezpośredni wpływ na każdego obywatela lub każde przedsiębiorstwo przystępujące do inwestycji na danej nieruchomości objętej miejscowym planem zagospodarowania.

Starosta powiatowy wydaje bowiem decyzję o pozwoleniu na budowę dopiero w oparciu albo o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo o wydawane indywidualnie warunki zabudowy lub decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Rodzi to pewne komplikacje, gdyż nieruchomość ujęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest w pewnym sensie „określona” przez organ sporządzający plan zagospodarowania, natomiast warunki zabudowy albo decyzja lokalizacyjna ustalane są indywidulanie i zależą one od konkretnej decyzji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Istnienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyspiesza także oczywiście proces uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż w takiej sytuacji nie ma już konieczności uzyskiwania dla danej nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego a prawo własności

Istotnym aspektem, który wynika bezpośrednio z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest fakt, że ustalenia planu wpływają na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Stanowi to wyraz władztwa planistycznego nad własnością i ,na mocy ustawy, ogranicza, rozszerza, modeluje sposób korzystania z własności nieruchomości co koresponduje z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny, zgodnie z którym właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy, przy czym granice tego władztwa określają przepisy ustaw, zasady współżycia społecznego i społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa własności. Jak podkreśla się w literaturze prawniczej, do ograniczeń prawa własności należą właśnie w szczególności przepisy prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego (vide W. Szydło (w:) E. Gniewek i P. Machnikowski red., Kodeks cywilny. Komentarz, Wrocław 2019, SIP Legalis).

Konkludując, uchwalenie i opublikowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi regulację sposobu wykonywania prawa własności dla nieruchomości położonych na danym terenie. Należy jednak pamiętać, że ustalenia planu co prawda kształtują sposób wykonywania prawa własności, ale nie wprowadzają żadnych zmian w sferze prawa własności (inaczej jak na przykład w przypadku wywłaszczenia nieruchomości, gdzie wskutek decyzji administracyjnej konkretna nieruchomość jest wywłaszczana za odszkodowaniem).

Sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

Należy zauważyć, że stosownie do treści art. 6 u.p.z.p. każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, ale zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeśli nie narusza to interesu publicznego oraz osób trzecich. Jednocześnie, każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenu przez inne osoby. Ważne jest także to, że ustawodawca przyznał pierwszeństwo ochrony interesu publicznego przed interesem prywatnym (np. w kontekście kolizji interesów).

Na łamach bloga Kancelarii TMH pisaliśmy już o tym czym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i jak się go uchwala (więcej informacji: Odszkodowanie za zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Można jedynie krótko w tym miejscu zauważyć, że w pierwszej kolejności, w celu ustalenia przeznaczenia terenów (w tym dla inwestycji celu publicznego), oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podejmując uchwałę rada gminy określa granice zagospodarowania, dlatego też integralną częścią uchwały jest załącznik graficzny obejmujący teren objęty m.p.z.p. Inicjatywę uchwałodawczą w tym zakresie ma rada gminy, wójt, burmistrz lub prezydent miasta.

Wiele kontrowersji budzi fakt, iż miejscowy plan nie zawsze jest obligatoryjnie wymagany przez przepisy prawa co oznacza, że to rada gminy może przyjąć miejscowy plan albo z własnej inicjatywy albo na wniosek organu wykonawczego (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Inaczej mówiąc, jeżeli przepisy odrębne nie wymagają przyjęcia miejscowego planu, to jednostka samorządu terytorialnego ma dowolność w przyjęciu takiego planu, a zamiast niego może wydawać indywidualnie uzgodnione warunki zabudowy i zagospodarowania lub decyzje lokalizacyjne. Takie ukształtowanie regulacji prawnych powoduje wiele praktycznych problemów wynikających przede wszystkim z tego, że na kształt m.p.z.p. nie mają tak naprawdę realnego wpływu właściciele nieruchomości położonych na obszarze jego odziaływania.

Wójt, burmistrz lub prezydent sporządza projekt planu, który zawiera część tekstową i graficzną oraz uzasadnienie. W planie miejscowym obowiązkowo określa się szereg aspektów ważnych z punktu widzenia interesu publicznego, takich jak chociażby przeznaczenie terenu, zasady ochrony ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska i kształtowania krajobrazu, zasady ochrony dziedzictwa kulturowego, zasady kształtowania zabudowy (co jest niezwykle istotne z perspektywy interesów deweloperów lub inwestorów). W miarę potrzeby określa się także inne elementy, takie jak granice obszarów pod budowlę dużych obiektów handlowych, terenów rozmieszonych pod inwestycje, terenów rekreacyjnych i tym podobnych.

Następnie, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, organ wykonawczy gminy ogłasza (między innymi w prasie lokalnej) o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając tryb składania wniosków do planu, po czym, po rozpoznaniu wniosków, sporządza projekt m.p.z.p., zawiadamia odpowiednie organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu o przygotowywaniu planu miejscowego, sporządza prognozę skutków finansowych w związku z realizacją planu miejscowego, występuje o opinie i podejmuje inne czynności zmierzające do zatwierdzenia planu miejscowego.

Z punktu widzenia obywatela istotne jest przede wszystkim to, że uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy kto ma interes prawny w uchwaleniu m.p.zp.. Wreszcie, ostatnim etapem jest przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez radę gminy. Tak ustalony miejscowy plan może zostać oczywiście w późniejszym czasie zmieniony w całości lub w części.

Czym jest zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego?

Zgodnie z art. 27 u.p.z.p. zmiana planu miejscowego następuje w ten sam sposób, w jaki został on uchwalony. Pomimo tego, że kroki podejmowane przez organ w celu zmiany planu miejscowego są analogiczne jak w przypadku uchwalenia planu miejscowego (a więc z zachowaniem dopuszczalności składania wniosków i uwag do projektu), to dla właścicieli nieruchomości objętych planem oznacza to swoistego dużą niepewność co do aktualnej sytuacji ich nieruchomości. Należy zauważyć tytułem przykładu, że jeżeli właściciel planuje inwestycje na nieruchomości związane ze znacznymi nakładami finansowymi i z zaciągnięciem kredytu w banku, to zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powodująca ograniczenie lub wyłącznie możliwości gospodarowania nieruchomością w dotychczasowy sposób może stanowić dla niego istotne zagrożenie i doprowadzić do powstania znacznej szkody majątkowej.

Inaczej mówiąc, zmiana planu miejscowego może prowadzić do tego, że dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości zostanie ograniczony, a nawet – w niektórych przypadkach – niemożliwy. Skutkiem wejścia w życie planu miejscowego jest utrata mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego, które dotyczą objętego planem ternu, jednakże utrata mocy obowiązującej przez plan miejscowy nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie tego planu (z zastrzeżeniem przypadków wskazanych w u.p.z.p.).

Niezwykle doniosłym skutkiem wejścia w życie miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego jest wygaszenie wydanych decyzji o warunkach zabudowy dla terenów objętych tym planem, jeżeli ich ustalenia są sprzeczne z przedmiotowym m.p.z.p. (np. w takim przypadku gdy decyzja o warunkach zabudowy ustalała możliwość zabudowy wielorodzinnej, a m.p.z.p. przewiduje zabudowę wyłącznie jednorodzinną).

U.p.z.p. przewiduje szereg roszczeń dla właściciela nieruchomości bądź użytkownika wieczystego w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu, co było także tematem artykułu poświęconego roszczeniom z tego tytułu, z którym można zapoznać się tutaj: Roszczenia wynikające ze zmiany przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego

Przesłanki powstania roszczenia o odszkodowanie

Ustawodawca wskazał dwie sytuacje, których zaistnienie spowoduje powstanie po stronie właściciela lub użytkownika wieczystego konkretnych roszczeń wobec gminy. Te dwie sytuacje, zgodnie z art. 36 ust. 1 u.p.z.p. to:

• istotne ograniczenie bądź uniemożliwienie korzystania z nieruchomości lub jej części w sposób dotychczasowy na skutek uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany;
• możliwość korzystania z nieruchomości bądź jej części w sposób dotychczasowy, z jednoczesną zmianą wartości nieruchomości (wzrost lub obniżenie wartości).

W pierwszym przypadku realizacja roszczeń może polegać na:

• odszkodowaniu za poniesioną rzeczywistą szkodę;
• wykupieniu nieruchomości albo jej części albo
• zaoferowaniu przez gminę nieruchomości zamiennej.

Co ważne, uprawniony ma pełną swobodę wyboru konkretnego roszczenia, którego zażąda od gminy. Jeżeli wybierze odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, to gmina ma obowiązek zwrotu różnicy w wartości nieruchomości jaką dana nieruchomość miała przed wejściem w życie planu miejscowego a jaką ma po jego wejściu w życie. Jeżeli uprawniony wybierze wykup, to strony mają obowiązek zawrzeć umowę sprzedaży całej nieruchomości lub jej części (oczywiście w formie aktu notarialnego). Trzeba jednocześnie zaznaczyć, że roszczenie odszkodowawcze zostało ograniczone jedynie do szkody rzeczywistej, więc nie obejmuje tzw. „utraconych korzyści”, czyli tego, co uprawniony mógł potencjalnie zyskać. W ostatnim przypadku jednak, roszczenie to może zostać uzależnione od woli i możliwości gminy, która może zaoferować właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomość zamienną (którą to propozycję właściciel może zaakceptować lub odrzucić).

Druga z opisywanych sytuacji dotyczy przypadku, w którym uprawniony może co prawda nadal korzystać z nieruchomości, ale jej wartość wskutek uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany uległa obniżeniu lub podwyższeniu. Jeżeli uprawniony zbywa nieruchomość, która utraciła na wartości, to może on żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Przeciwną sytuacją jest ta, kiedy wartość nieruchomości, na skutek wejścia w życie m.p.z.p., wzrosła, a uprawniony ją zbył. Wtedy gmina, w terminie 5 lat od dnia wejście w życie m.p.z.p., ma prawo pobrać jednorazową opłatę ustaloną w planie miejscowym, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, lecz nie więcej niż 30% liczonych od wzrostu wartości nieruchomości.

Trzeba ponadto wskazać, że stosownie do treści art. 37 u.p.z.p. wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży.

Istotne jest, że wykonanie obowiązków gminy związanych z zapłatą odszkodowania, zamianą nieruchomości lub nabyciem nieruchomości przez gminę następuje w terminie 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku, chyba, że strony (uprawniony i gmina) inaczej ustalą.

Procedura uzyskania odszkodowania

Jak już wyżej sygnalizowano, tryb dochodzenia roszczeń w sprawach o uchwalenie i zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zbliżony jest do konstrukcji cywilnoprawnych, gdzie gmina występuje jako dłużnik uprawnionego. Po pierwsze, roszczenia mają charakter cywilnoprawny (naliczane są np. odsetki ustawowe za opóźnienie w przypadku opóźnienia w realizacji roszczeń przez gminę), a po drugie, u.p.z.p. wprost zakłada cywilnoprawny tryb dochodzenia roszczeń przed sądem powszechnym, a same roszczenia mogą mieć charakter sporny – a więc nie powstaje stosunek administracyjnoprawny, lecz cywilnoprawny – (art. 37 ust. 10 u.p.z.p.).

Negocjacje w sprawie odszkodowania za drogi

Uprawniony, swoje roszczenie o wypłatę odszkodowania przy zbyciu nieruchomości może zgłosić w terminie do 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy zaczął obowiązywać. Natomiast w przypadku roszczenia o odszkodowanie za obniżenie wartości nieruchomości lub o odkup nieruchomości lub jej części stosuje się ogólne terminy przedawnienia określone w Kodeksie cywilnym – gdyż jest to sprawa cywilna, co wyraźnie przesądzają przepisy u.p.z.p. Termin przedawnienia wynosi zatem obecnie 6 lat. Jednocześnie, trzeba pamiętać o tym, że przed datą 9 lipca 2018 roku terminy przedawnienia roszczeń wynosiły lat 10, wobec czego termin 10 letni znajduje zastosowanie do miejscowych planów wydanych przed tą datą.

We wskazanym wyżej terminie właściciel lub użytkownik wieczysty powinien złożyć stosowny wniosek i sprecyzować (wybrać) jedno z przysługujących mu roszczeń. Jeżeli pomiędzy uprawnionym a gminą nie dojdzie do odmiennych ustaleń, to gmina w terminie 6 miesięcy od dnia wpływu wniosku zobowiązana jest zrealizować żądanie uprawnionego.

W przypadku braku zaspokojenia praw właściciela bądź użytkownika wieczystego, uprawniony może wytoczyć powództwo w stosunku do gminy przed sądem powszechnym. Powyższe prowadzi do wniosku, że przed sądem zarówno uprawniony jak i gmina występują jako równe sobie podmioty cywilnoprawne, co z kolei ma fundamentalne znaczenie dla ochrony praw uprawnionego.

W momencie wytoczenia powództwa przez uprawnionego, gmina będzie miała możliwość złożenia odpowiedzi na pozew i wejścia w spór z uprawnionym. Nie zagłębiając się zbytnio w meandry prawa procesowego wypada tylko zauważyć, że taka forma dochodzenia roszczeń jest niezwykle skuteczna i wygodna dla uprawnionego, bowiem zajęcie się procesem można w całości powierzyć radcy prawnemu lub adwokatowi, który będąc specjalistą w tym zakresie odpowiednio zabezpieczy prawa i żądania powoda.

Następnie Sąd powołuje zazwyczaj biegłego sądowego, który dokonuje oszacowania wartości zgłaszanych roszczeń i określa ich wysokość. Strony procesu mają prawo wypowiedzieć się co do wydanej opinii oraz zgłosić uwagi, które biegły sądowy ma obowiązek rozpatrzyć.

Na koniec trzeba wskazać, że tryb procesowy jest także wygodny dla uprawnionego z tego względu, że nawet w przypadku zmiany planu miejscowego już w trakcie procesu (na korzyść uprawnionego), sąd przy wydawaniu wyroku powinien zasądzić na rzecz uprawnionego koszty postępowania i zastępstwa procesowego, a to dlatego, że w momencie wniesienia powództwa roszczenie powoda było w pełni zasadne i słuszne, a gminę w takiej sytuacji należy uznać za stronę przegrywającą spór. Warto zwrócić uwagę, że podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy wydając postanowienie z dnia 12 kwietnia 2012 roku w sprawie o sygn. akt II CZ 208/11, zgodnie z uzasadnieniem którego nawet jeżeli powód cofnie powództwo wskutek zaspokojenia przez pozwanego jego wymagalnego roszczenia w chwili wytoczenia powództwa, to pozwanego należy uznać za stronę przegrywającą spór.

Czas trwania i opłaty związane z procedurą uzyskania odszkodowania

Odpowiadając na często pojawiające się pytania związane z procedurą w przedmiotowych sprawach, trzeba zauważyć, że trudno określić jednoznacznie jakikolwiek horyzont czasowy w sprawach o odszkodowanie z tego tytułu, albowiem postępowania sądowe – w zależności od konkretnego sądu – trwają od roku do kilku lat. Warto także pamiętać, że w przypadku wygranej sprawy gmina może wnieść apelację, która także wydłuży postępowanie sądowe o kolejne okresy, nierzadko o kilka lat. Szybkość rozpatrywania sprawy zależeć będzie także od stopnia skomplikowania sprawy i jej zawiłości. Istotne znaczenie w tym kontekście posiada również dostępność biegłych sądowych posiadających wiedzę specjalistyczną w zakresie ustalania wartości nieruchomości.

Jeśli chodzi o opłaty związane z procesem, to należy wskazać, że wytoczenie powództwa wiąże się z koniecznością wniesienia przez powoda tzw. wpisu sądowego. W zakresie roszczeń mających swoje źródło w zmianie m.p.z.p. wartość wpisu sądowego wynosi 5% wartości przedmiotu sporu (czyli wartości roszczenia), ale nie więcej niż 1.000 zł. Dodatkowo, w toku procesu może zaistnieć konieczność wniesienia zaliczki na poczet wynagrodzenia biegłego sądowego ds. wyceny nieruchomości, która to zaliczka, w przypadku pełnej wygranej powoda w procesie, zostanie zwrócona przez pozwanego.

Podsumowanie

Podsumowując, mimo iż w ustawie wprost założono ograniczenie prawa własności właściciela na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to to ograniczenie znajduje swoje uzasadnienie ustawowe, którym jest przede wszystkim zabezpieczenie interesu publicznego. Jednakże uprawniony nie pozostaje w takiej sytuacji bez realnych narzędzi służących ochronie jego praw, którymi są cywilnoprawne roszczenia czy to o wypłatę odszkodowania, czy to o wykup nieruchomości. Wartym odnotowania jest, że w takiej konfiguracji strony występują jako równe, przed sądem powszechnym (sądem cywilnym), a nie administracyjnym, a charakter postępowania pozbawiony jest elementów władztwa administracyjnego.

Autorzy:
dr Tomasz Marek – adwokat
mecenas Andrzej Polak